ביקורת שיפוטית על החלטות וועדת האכיפה המנהלית

בעת"מ (ת"א) 37447-10-13 אפריקה ישראל תעשיות בע"מ ואח' נ' רשות ניירות ערך ואחרים (ניתן ביום 28.1.15 על ידי כבוד השופטת רות רונן, שופטת המחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי ת"א-יפו), ערך לראשונה בית המשפט המחוזי ביקורת שיפוטית על החלטות ועדת האכיפה המנהלית של רשות ניירות ערך. ניתן ללמוד מדיון זה על היקף הביקורת השיפוטית.

עסקינן בעתירה של חברת אפריקה ישראל תעשיות בע"מ ("חברת האם") על החלטת ועדת האכיפה המנהלית מאוגוסט 2013, לפיה הצעת הרכש שבוצעה על ידי חברת האם למניות חברת נגב קרמיקה בע"מ ("חברת הבת") מהווה שימוש במידע פנים והפרת דיווח מאחר ולא כללה מידע מהותי על מגעים לקראת עסקה של חברת הבת. בנוסף, הוועדה קבעה כי חברת האם הטעתה את רשות ניירות ערך בגין אי הכללת המידע אודות המגעים במכתבים שחברת האם שלחה לרשות. בעקבות כך הוטלו עיצומים כספיים על חברת האם ועל מספר נושאי המשרה בשתי החברות.

העסקה האמורה היא בין חברת הבת לבין חברה קנדית, אשר ניהלו ביניהן עסקים שוטפים, עד שביום ה-24.5.12 נחתם בין השתיים הסכם ייצוא רחב היקף. טרם חתימת ההסכם, בתאריך ה-15.1.12, חברת האם יצאה בהצעת רכש לרכישת מלוא מניות חברת הבת מהציבור וב-30.1.12 נענתה הצעת הרכש וחברת הבת הפכה לחברת פרטית בבעלות חברת האם. מבחינה עובדתית, בעת הצעת הרכש התנהלו מגעים בין חברת הבת לחברה הקנדית בנוגע לעסקה, והמידע אודות מגעים אלו לא נזכר במפרט הצעת הרכש ואף לא דווח למשקיעים באופן אחר.

התוויית היקף הביקורת השיפוטית

בדיון קודם שנערך ביום ה-2.8.2014 (עת"מ (ת"א) 37447-10-13 אפריקה ישראל תעשיות בע"מ נ' רשות ניירות ערך) נדונה השאלה כיצד יש לבחון את החלטות ועדת האכיפה:

1. בחינה מחדש של ההחלטה – האם יש לקיים הליך במסגרתו בוחן בית המשפט את ההחלטה שהתקבלה מלכתחילה.
2. ביקורת ערעורית – האם יש לקיים בחינה במסגרתה בוחן בית המשפט את ההחלטה שבנושא הערעור, על מנת להחליט האם יש מקום להתערב בה ולשנותה. לעומת בחינה מחדש, בה נקודת המוצא היא בדיקה מלכתחילה, נקודת המוצא בביקורת ערעורית הינה כי ההחלטה כבר קיימת ועומדת על תלה.
3. ביקורת מנהלית – בביקורת זו לבית המשפט שיקול דעת מצומצם, והוא בוחן האם ההחלטה שהתקבלה נמצאת ב"מתחם הסבירות" או לא, ולמעשה זוהי ביקורת מקלה לעומת הביקורת ה"ערעורית".

חשיבות ההכרעה בדיון הקודם נבעה מכך שהעתירה של חברת האם הינה העתירה הראשונה המתייחסת להחלטת ועדת האכיפה של רשות ניירות ערך אשר נכנסה לתוקף בשנת 2011. בית המשפט קבע, כי הביקורת השיפוטית תלויה בסוג ההחלטה הנדונה:

1. החלטות משפטיות – ביקורת ערעורית הבוחנת את ההחלטה לגופה. זאת, מאחר שלוועדה המנהלית אין יתרון על פני בית המשפט, ולפיכך בית המשפט מחויב להתערב בהחלטות המשפטיות של הוועדה ולקבוע כללים שינחו את הוועדה ואת המפרים בהליכים העתידיים.
2. החלטות עובדתיות – אמת מידה של ביקורת מנהלית. היקף ההתערבות יהיה מצומצם ובית המשפט יתערב רק במקרה של טעות בולטת וסטייה משמעותית ממתחם הסבירות.

מעבר לכך, נקבע כי נטל הראייה המוטל על הרשות בנוגע להפרות מנהליות הוא נטל ההוכחה האזרחי של מאזן הסתברויות, מאחר שהפרות אלו אינן כוללות יסוד נפשי.

בחינת ההפרות

1. שימוש במידע פנים

הוועדה השתמשה במבחן "הסבירות/עוצמה" בקביעתה כי אכן בוצע שימוש במידע פנים, ולטענת העותרים, לפי המצב המשפטי בעת ביצוע ההפרות היה על הוועדה להשתמש דווקא במבחן "ההסכמה העקרונית" אשר היה מקובל בתקופה זו בפסיקה. בית המשפט דחה את טענת העותרים, מכיוון שבעת ביצוע ההפרה וכך גם בעת מתן ההחלטה עצמה, טרם נקבעה הלכה מחייבת ע"י בית המשפט העליון באשר למבחן אותו יש להחיל(יש לציין כי מבחן "הסבירות/עוצמה" אומץ על ידי בית המשפט העליון בע"פ 3164/14 גיא פן נ' מדינת ישראל, שניתן ביום ה-29.6.15).

מכיוון שמדובר בהחלטה משפטית הנוגעת למבחן הרלוונטי שיושם, בחנה כבוד השופטת רונן את המקרה לגופו והכריעה, כי השימוש במבחן "הסבירות/ עוצמה" היה מתאים, ואף אם הבחינה הייתה נערכת בהתאם למבחן "ההסכמה העקרונית", ההחלטה המהותית לגבי השימוש במידע פנים הייתה נותרת בעינה. בתוך כך, לא התערבה השופטת במסקנות העובדתיות הנוגעות לוועדת האכיפה והתנהלותה הדיונית מאחר שהן מצויות במתחם הסבירות, אולם היא קבעה ממצאים עובדתיים בבחינת ההחלטה על פי מבחן "ההסכמה העקרונית", מכיוון שוועדת האכיפה לא קבעה ממצאים ברורים במקרה זה.

 2. הכללת פרט מטעה במפרט הצעת הרכש

ועדת האכיפה קבעה כי יסודות ההפרה של הטעיה במפרט הצעת הרכש התקיימו לגבי חברת האם ונושא משרה בה. בנוסף, קבעה הוועדה כי מבחן המהותיות לצורך הפרת השימוש במידע פנים זהה למבחן לצורך קיומה של חובת הדיווח. לגבי הפרה זו, בית המשפט הסכים עם החלטת הוועדה וקבע שאכן הייתה הפרה של חובת הדיווח.

3. הטעיית הרשות

המחלוקת בין הצדדים נגעה לעניינים משפטיים (האם מכתבי חברת האם לרשות ניירות ערך הכילו פרטים מטעים, והאם התקיים יסוד הרשלנות אצל הגורם שהיה אחראי על הדיווחים לרשות ניירות ערך בחברת האם), ולכן בית המשפט ערך ביקורת ערעורית, בחן את ההחלטות לגופן וקבע שהמכתבים אכן הכילו פרטים מטעים ושהתקיים יסוד הרשלנות.

בית המשפט ערך גם ביקורת על אמצעי האכיפה - נאמר כי הביקורת השיפוטית על החלטות ועדת האכיפה בנוגע להיקף הסקנציות שהיא מטילה על המפרים, צריכה להיות דומה בהיקפה לביקורת המופעלת על ידי ערכאת הערעור ביחס לגזרי דין בעבירות פליליות. לפיכך, בית המשפט יתערב רק במקרים חריגים בהם בית המשפט מעריך כי ועדת האכיפה סטתה באופן משמעותי מרף הסנקציות הנהוג בנסיבות דומות או כאשר נפלה טעות מהותית בהחלטת הוועדה. במקרה זה, בית המשפט בחר שלא להתערב מכיוון שהעיצומים הכספיים שהוטלו על ידי ועדת האכיפה אינם חריגים, מלבד הפחתת העיצום על חברת האם, מכיוון שהעיצומים הוטלו בשל שתי עבירות הקשורות אחת לשנייה ונובעות מאותו המעשה.

לעיון בפסק הדין ראו כאן.

אין באמור לעיל כדי להוות עצה, הדרכה, ייעוץ או חוות-דעת בנושא, והוא מוגש כשירות ללקוחות המשרד להעשרה כללית בלבד ולא לכל מטרה אחרת. בכל נושא ספציפי יש לפנות לעורכי הדין במשרד לוין פישר.

לפורמט הדפסה, לחץ על הלינק הבא: ביקורת שיפוטית על החלטות ועדת האכיפה המנהלית